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废止审 计结果作为工程竣工结算依据的规定,全国人大法工委要求:制定机 关不管是否接受,都要及时纠正
发表时间:2018-3-16 10:29:26[ 阅读次数: ]

一、拒不纠正的违宪、违法地 方性法规及司法解释,全国人 大常委会将适时撤销

20171224日,全国人 大常委会法制工作委员会主任沈春耀向十二届全国人大常委会第三十一次会议所作的,十二届 全国人大以来暨2017年备案 审查工作情况的报告(以下简称备案审查报告)中阐述了如下一段话。

沈春耀说:“根据中 国建筑业行业组织提出的审查建议,对地方 性法规中关于政府投 资和以政府投资为主的建设项目以审计结 果作为工程竣工结算依据的规定进行审查研究,于20172月致函各省(区、市)人大常委会,要求对地方性法规中直接规 定以审计结果作为竣工结算依据,或者规 定建设单位应当在招标 文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理,适时予以纠正。”

中国建 筑业协会提出的审查建议作为5起由公民、组织提 起的审查建议案例之一,写进了备案审查报告。

20171224日下午,全国人 大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受中国青年报·中青在 线等媒体采访时表示,行业协 会提出审查建议有其自身优势,因为行 业协会代表一个行业发声,是一种很好的方式,他们比 公民个人更能关注到行业相关问题,症结在哪里、问题在哪里,甚至比 立法机关还要清楚。他们代 表一个行业群体来表达利益诉求、寻求法律救济,是推动法治建设、法治进步的有益方式。

截至目前,根据我们掌握的情况,已经有8个地方就我们27家行业 协会的联名审查建议,对相关 地方性法规作出了修改。近日,中国建 筑业协会有关负责人向中国青年报·中青在线记者表示。

二、27家行业 协会连续多年提起地方性法规审查建议

中国建 筑业协会有关负责人对中国青年报·中青在线记者介绍说,2013年前后,很多施 工企业向协会反映,一些地 区出台了地方性审计条例或审计监督条例,规定政 府投资和以政府投资为主的建设项目以审计 结果作为工程竣工结算依据企业因 此在一些工程的结算方面遇到了困难和障碍。

他们希 望由中国建筑业协会牵头,向有关部门反映,呼吁撤销此规定。

中国建 筑业协会围绕此规定的合法性、合理性 及对建筑市场各方主体的影响进行了调研,并与一 些熟悉建筑市场的法律专家进行了认真研讨,认为此 规定在一定程度上混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限,超越了 审计法和审计法实施条例规定的审计监督职能,也与合 同双方平等自愿原则相矛盾,在实践 中极大地损害了施工企业的合法权益。

为此,中国建 筑业协会联合北京、天津、上海、江苏等20家地方建筑业协会,以及中 国建材工程建设协会、中国冶金建设协会、中国煤 炭建设协会等六家行业建设协会,于2013年两次 向全国人大常委会申请对规定以审计 结果作为工程竣工结算依据的地方 性法规进行立法审查,并建议予以撤销。

20155月,中国建 筑业协会再次向全国人大常委会法工委提交申请,引起了 全国人大常委会法工委的高度重视。按照法工委的要求,中国建 筑业协会补报了企业案例,进一步 说明这一地方性法规给施工企业造成的经济损失。

2017222日,全国人 大常委会法工委印发《对地方 性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》,要求各省、自治区、直辖市 人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查,对有关 条款进行清理纠正。

201765日,中国建 筑业协会收到了全国人大常委会法工委《关于对 地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》。该复函提出,在收到 中国建筑业协会于20155月提交的《关于申请对规定以审计 结果作为建设工程竣工结算依据的地方 性法规进行立法审查的函》后,法工委 经过充分调研和征求意见,认为地 方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正。

2017613日,应法工委邀请,中国建 筑业协会有关负责同志赴法工委办公室听取了此项工作的开展过程和最新进展情况,了解到 各地已经完成自查,对相关 条款的清理修订工作亦在抓紧落实。

三、全国人 大常委会法工委的审查建议意见立竿见影

据介绍,目前已有北京、上海、河北、安徽、江西、云南、海南、宁夏8地对相 关条例或办法进行了修改。

2017922日通过的《北京市 人民代表大会常务委员会关于修改〈北京市审计条例〉的决定》将第二十三条修改为:政府投 资和以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的,建设单 位可以与承接项目的单位或者个人在合同中约定,双方配合接受审计,审计结 论作为双方工程结算的依据;依法进行招标的,招标人 可以在招标文件中载明上述内容。

20171123日通过的《上海市 人民代表大会常务委员会关于修改本市地方性法规的决定》对《上海市审计条例》的修改,将第十 四条第三款修改为:政府投 资和以政府投资为主的建设项目,按照国 家和本市规定应当经审计机关审计的,建设单 位或者代建单位可以在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。审计机 关的审计涉及工程价款的,以招标 投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。

其中,北京、上海、海南3地将各 地相关条例中规定应当在招标文件中载明,或者在 合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的情况,修改为可以。河北、安徽2地除将原条例中应当修改为可以外,还删去 了关于保留一定比例的待结价款在审计后结清的有关规定。云南、宁夏2地在修 改中直接删除了相关内容。江西虽 未对原相关条例进行修改,但出台了《关于进 一步完善和规范投资审计工作实施意见》,明确规 定不能强制要求以审计结果作为建设项目竣工结算依据。

这位负责人介绍说,中国建 筑业协会将持续关注各地地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的修改情况,并及时通报相关进展,进一步 发挥好行业协会提供服务、反映诉求、规范行为的职能。

四、35年来全 国人大常委会首晒备案审查成绩单

20045月,全国人 大常委会法工委法规备案审查室成立以来,备案审 查工作报告首次提请全国人大常委会审议,也是1982年宪法 赋予全国人大及其常委会对行政法规、地方性 法规开展备案审查的职权以来,35年来首 次公开备案审查工作成绩。

这实现 了有意义的历史性突破。在分组 审议备案审查报告时,全国人大常委会委员、全国人 大常委会副秘书长信春鹰如此评价。

她说,很长一段时间,社会公众,包括学 术界认为我国的宪法监督制度是一个空白,过去形 容备案审查就像鸭子凫水一样,表面看起来很平静,但脚掌 在下面一直工作。这被社会称为鸭子理论。现在不再是鸭子凫水,而是一 艘乘风破浪的航船。

201711日起,全国人 大常委会法工委对150余件地 方性法规进行主动审查。也就是说,201711日起,对地方 人大制定的地方性法规,都要逐 件逐条进行审查。

20153月,立法法修改后,设区的 市被赋予立法权。

梁鹰表示,审查发现,设区的 市立法的积极性很高,但立法 的能力经验不足,成为一种矛盾。审查中发现一些问题,可以说,新手上路,问题不少

一个是大量重复,针对性不强,照抄照搬上位法、其他兄弟省市的法规,没有结 合本地实际情况进行立法。

另一个 是一些设区的市对依法立法贯彻得不是十分严格,热衷于设置行政强制、行政处罚、行政许可,将过去 习惯于依靠行政手段推动工作的方式直接变成法规,并设立 严格的处罚措施。

此外,据国务院法制办反馈,国务院已经明确取消、废止的一些行政审批,一些地 方却又写进了地方性法规。

梁鹰表示,对于这些问题,要集中审查研究。目前正进行梳理研究,将对已 经完成审查研究的150多件地 方性法规存在的问题、原因等进行分析、提出建议。2018年将考 虑对设区的市的有关立法进行专项审查,通过审 查给地方立法画出红线,引导地 方立法不断提高质量,为设区 的市立法工作提供指引。

五、审查研究意见发送后,制定机 关不管是否接受,都要及时纠正

梁鹰介绍说,全国人 大常委会法工委收到公民、组织提 出的审查建议后,每件都 要登记造册且都要有编号,因此绝 对不会出现石沉大海的现象。

通常,收到审查建议后,登记之后要进行梳理,看是否属于审查范围。如果不 属于全国人大常委会审查范围,会转送相关部门,转送同 时也会发转送函,要求相 关部门把结果反馈审查建议人,必要时 也要向全国人大常委会反馈。

纳入审查范围的,全国人 大常委会会将审查建议发送给行政法规、地方性法规、司法解释的制定机关,国务院、两高、地方人大等,要求在 规定期限内作出说明、反馈意见,限十五天或一个月。

制定机 关收到审查建议后,如果表 示有问题要纠正,问题就解决了。如果制 定机关认为没有问题,程序并不算结束。全国人 大常委会法工委会将审查建议发送有关部门,请他们提出意见。如果各方意见一致,法工委 会以此为基础形成审查研究意见。如果意 见出现较大分歧,则还会 再召集各有关方面在一起开座谈会,进行沟通研究。此外,还可能 约谈制定机关相关负责人,也可能 会约审查建议人面对面听取意见。重大的 涉及面广的问题,还可能到地方调研。最后,根据各方面意见,形成审查研究意见,发送给制定机关。

收到要 求予以纠正的审查研究意见后,制定机 关不管是否接受,都要及时予以纠正。梁鹰说,对于问 题法规纠正或者废止,制定机 关要明确给出意见,比如是 否纳入当年立法计划当中。最后,这个结 果会反馈给审查建议人,还会抄送给有关方面。全部流 程大约在三个月左右。

公民、组织提出的审查建议,处理完 成之后都会对社会公开。梁鹰提到,此次备 案审查报告首次提请全国人大常委会审议,是让备 案审查工作显性化,让制定 机关真正意识到自己制定的规范性文件处在常委会监督下,随时有可能会被纠正。备案审查终极目标,不在于 纠正谁或者否定谁,而是通 过纠正相关规范性文件促使其与宪法法律保持一致,保障宪 法法律得以正确有效实施,从而维 护国家法制统一,防止政出多门、法出多门。

今后,年度备 案审查工作向全国人大常委会报告,也将实现常态化,坚持下去。

如果对问题法规提出修改建议后,制定机 关推诿或者不及时纠正怎么办?梁鹰表示,目前法工 委没有遇到过收到审查研究意见后明确表示不纠正的,制定机 关都表示会认真研究、及时修改。但是,也有一 些超过期限没有纠正的,甚至最长还有超过5年以上没有纠正的。

“2018年我们 工作的一个重点,就是考 虑针对收到审查研究意见没有及时纠正的这些问题法规组织回头看。梁鹰说,对于没 有及时修改废止的,将督促完成。目前,全国人 大常委会并没有动用撤销这一权力。这是最后的撒手锏,现在还没有启动,但不排 除随时可能启动。

梁鹰坦言,目前备 案审查制度和能力建设不足。在制度建设方面,有件必备、有备必审、有错必纠还没有完全落实,备案范 围还有待进一步理清,审查的标准、程序和 纠正的机制还不明确、不规范,纠正的刚性不强,约束力不强,这是制度建设的问题。

在能力建设方面,从全国 人大到地方人大,无论是机构设置、人员配 备还是人员水平都还不能适应备案审查工作需要。有些地 方对备案审查工作的重视程度还不够。

在梁鹰看来,有人提出,有关方面不配合,碍于面子”“人情问题,会不会 阻碍备案审查工作,其实这些都是表象,根子在 于制度设计的刚性不足,如果制度设计好了,严肃起来了,是刚性的,就没人敢逆制度而行。

下一步 将进一步加强制度建设,制定统 一的备案审查工作规范,细化审查标准,规范审查程序,建立健 全备案审查工作机制,备案审 查工作规范已经起草完毕,广泛征求意见后,争取在2018年出台。这个规 范覆盖所有的备案审查,从全国 人大到地方人大都适用,我们近 年来探索建立函询、提醒、约谈、通报、督促等工作机制,争取都写进去

在审查标准上,对什么是抵触,什么是不合法,什么是不适当都会予以明确,也要把 向全国人大常委会报告工作这一制度写进去,固定下来。

除了这些工作之外,2018年还将 继续抓住社会关注热点焦点难点问题,开展专项审查,也会结 合社会各方面提出的审查建议,对一些 影响比较广泛却存在问题的制度予以督促纠正。

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